要旨

近年来，随着《中华人民共和国水土保持法》、《云南省水土保持条例》贯彻执行力度的不断加强，长江经济带生产建设项目水土保持监督执法专项行动的不断推进，昆明市各类水保违法案件占比逐年增加，“未验先投”、“未批先变”及“未批先弃”三种违法行为尤为典型。省、市、县三级水行政主管部门在处理类似问题时，政策理解不到位、信息不对称、受取证和执法设备限制等情况，是此类问题处理不及时、查处不到位的几个重要原因。一些生产建设项目，受投资、工期等客观制约，往往又忽视了水保设施“三同时”的要求，水保监测工作滞后、水土保持补偿费未及时缴清也时有发生，这些原因又直接导致了“未验先投”的案件常常伴有其他水保的违法行为，成为了“一环扣一环”的典型案件。

我们应针对治理水土流失、强化行业内部监管的主要矛盾和工作中遇到的突出问题，因地制宜的建立相应的体制、机制，加强上下联动、信息共享和资源整合，形成水利行业齐心协力、同频共振的监管格局。同时，明确审批部门和执法部门的事权，合理运用执法手段，完善联合执法检查机制，确保监管协同有效；利用政府购买服务的方式，实现高科技手段对重点河湖、水域岸线、水土流失的动态监控；健全行政执法与刑事司法衔接机制，探索造成重点区域水土流失的案件与公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度的有效衔接，确保对各类违法行为严格追责。

一、 基本案情

（一）违法事实详情

某公司化底力消纳场滑坡治理工程项目报有关部门于2012年5月9日备案，2013年11月28日昆明市西山区水务局对项目水土保持方案初步设计报告书进行了批复，2021年10月9日昆明市西山区水务局对某公司弃土消纳场及弃土调拨项目水土保持工作进行了检查并下发了水土保持监督检查意见的通知，根据2021年11月15日第三方服务机构出具某公司弃土消纳场及弃土调拨项目水土保持监督检查工作总结技术报告，该项目超出防治责任范围30%以上且未办理水土保持审批手续。

（二）实施行政处罚的程序

2021年11月18日，西山区水务局对某公司弃土消纳场及弃土调拨项目水土保持超出防治责任范围30%以上且未办理水土保持审批手续的违法行为立案调查。2021年11月18日，西山区水务局执法人员到某公司弃土消纳厂及弃土调拨项目的水土保持工作进行检查，出示执法证表明身份，在现场负责人陪同下进行现场检查，对照该项目水土保持监督检查工作总结技术报告内容，对该项目超出防治责任范围进行了现场确认，当即拍照取证，下发了《调查（询问）通知书》。某公司于2021年11月23日到西山区水务局接受调查询问，对当事人进行了询问笔录，下发了《限期改正通知书》，整改期限为2021年12月10日。2022年4月29日西山区水务局下达了水行政处罚事先告知书，当事人未在规定期限内提出陈述和申辩。2022年5月23日西山区水务局下达了水行政处罚决定书，2022年6月2日某公司提出暂缓缴纳罚款的申请，2022年6月24日经西山区水务局案件讨论会同意其延期至2022年8月31日缴纳罚款。2022年9月1日根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定，西山区水务局下达了履行行政决定催告书，2022年11月30日再次下达履行行政处罚决定催告书。2023年1月12日根据《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条的规定及相关法规、规章的规定，西山区水务局向昆明市西山区人民法院申请依法强制执行，昆明市西山区人民法院2023年1月19日出具了行政裁定书，2023年5月25日出具了执行裁定书，2023年2月17日某公司取得了有关部门准予化底力消纳场滑坡治理工程水土保持方案的行政许可决定书，案件结案。

（三）适用法律法规及自由裁量

《中华人民共和国水土保持法》第二十五条：

在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制”。

水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。

水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。

生产建设项目水土保持方案的编制和审批办法，由国务院水行政主管部门制定。

《中华人民共和国水土保持法》第五十三条：

违反本法规定，有下列行为之一的，县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，期补办手续；逾期不补办手续的，处五万元以上五十万元以下的罚款；对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

(一)依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的；

(二)生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的；

(三)水土保持方案实施过程中，未经原审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的。

《中华人民共和国水土保持法》第五十四条：

违反本法规定，水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，并处五万元以上五十万元以下的罚款。

《昆明市水务局行政处罚自由裁量权细化标准（2021年修订）》（序号：071－03）：

二、 案件处理结果

建设单位“未批先变”的行为违反了《中华人民共和国水土保持法》第三十五条的规定。西山区水务局在案件调查终结后，根据《中华人民共和国水土保持法》第五十三条和《昆明市水务局行政处罚自由裁量权细化标准（2021年修订）》（序号：071-03）的相关规定，对建设单位作出了罚款12万元的处罚决定，并要求继续补办水土保持方案变更手续，直至批复。

三、 案件亮点

该案因水保设施未按照“三同时”要求开展建设，伴有未开展水土流失监测等其他水保违法行为。执法机关是否应对调查发现“伴生”的其他违法行为进行另案查处，根据相关法律、法规做出相应的处理决定。

建设单位在收到《责令限期改正通知书》后，将原方案批准的防治责任范围面积超出部分到有关部门立项，并于2023年2月17日取得有关部门准予水土保持方案的行政许可决定书，补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准工作完成。

四、 正面意义

对水保“未批先变”案件开展行政执法工作，首先应明确该类违法行为的构成要件。该类案件应至少同时满足三个要件：一是建设项目已在发改部门获得审批文件、完成备案登记或核准；二是建设项目已在水行政主管部门报批水土保持方案或报告表，并取得相关行政许可决定书或批复同意；三是建设单位未履行水土保持方案变更报批手续，擅自进行变更。

“未批先变”案件执法的要点在于“补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准”。如果建设单位通过积极履行水土保持防治义务，落实整改要求，完成项目补充或者水土保持方案并报原审批机关批准工作，即可结案。但假如在执法机关已经依法给予了“未批先变”案件行政处罚后，建设单位依然不履行水土保持防治义务，不积极落实整改要求，导致项目未履行水土保持方案变更报批手续，执法机关应当继续开展监督执法，对“未批先变”的违法行为从重或加重处罚，督促建设单位履行水土保持防治义务，纳入“两单”和信用监管，依法依规严查严管。