要旨

近年来，随着《中华人民共和国水土保持法》、《云南省水土保持条例》贯彻执行力度的不断加强，长江经济带生产建设项目水土保持监督执法专项行动的不断推进，昆明市各类水保违法案件占比逐年增加，“未验先投”、“未批先变”及“未批先弃”三种违法行为尤为典型。省、市、县三级水行政主管部门在处理类似问题时，政策理解不到位、信息不对称、受取证和执法设备限制等情况，是此类问题处理不及时、查处不到位的几个重要原因。一些生产建设项目，受投资、工期等客观制约，往往又忽视了水保设施“三同时”的要求，水保监测工作滞后、水土保持补偿费未及时缴清也时有发生，这些原因又直接导致了“未验先投”的案件常常伴有其他水保的违法行为，成为了“一环扣一环”的典型案件。

我们应针对治理水土流失、强化行业内部监管的主要矛盾和工作中遇到的突出问题，因地制宜的建立相应的体制、机制，加强上下联动、信息共享和资源整合，形成水利行业齐心协力、同频共振的监管格局。同时，明确审批部门和执法部门的事权，合理运用执法手段，完善联合执法检查机制，确保监管协同有效；利用政府购买服务的方式，实现高科技手段对重点河湖、水域岸线、水土流失的动态监控；健全行政执法与刑事司法衔接机制，探索造成重点区域水土流失的案件与公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度的有效衔接，确保对各类违法行为严格追责。

一、 基本案情

（一）违法事实详情

某职业学院（筹）建设项目经省有关部门批复同意，工程于2016年1月开工建设，在水土保持设施未经验收的情况下，于2019年12月建设完成，并投入使用。截止整改期限2022年5月13日届满时，某职业学院仍未能完成该工程项目水土保持设施的自主验收工作。

（二）实施行政处罚的程序

2022年3月，昆明市水务局接到《云南省水利厅关于督促开展生产建设项目水土保持监测工作的通知》交办对某职业学院（筹）建设项目涉嫌未开展水土保持监测工作。2022年3月20日，昆明市水务局正式受理案件；于3月28日立案，2022年3月31日调查核实后，该项目已竣工投产，涉嫌存在未开展水土保持监测工作和水土保持设施未经验收将生产建设项目投产使用两个违法行为。针对不同的违法行为昆明市水务局分别向建设单位下达了《责令停止违法行为通知书》和《责令限期改正通知书》；6月30日调查终结，提出了处罚意见； 7月1日局重大行政处罚案件合议领导小组集体讨论同意；7月5日送达《行政处罚事先告知书》；7月12日送达《行政处罚决定书》；7月21日建设单位缴纳了罚款；7月7日建设单位完成自主验收工作，取得了验收报备回执，案件结案。

（三）适用法律法规及自由裁量

《中华人民共和国水土保持法》第二十七条“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用”。

《中华人民共和国水土保持法》第五十四条“违反本法规定，水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，并处五万元以上五十万元以下的罚款”。

《昆明市水务局行政处罚自由裁量权细化标准（2021年修订）》序号：073－01“2.有下列轻微违法行为之一的，责令停止生产或者使用，直至验收合格，并处 5 万元以上10 万元以下的罚款：（1）整改期限内未完成整改，且生产建设项目征占地面积 0.5 公顷以上 5 公顷以下，或者挖填土石方总量在 1 千立方米以上 5 万立方米以下；（2）整改期限内完成整改，且生产建设项目征占地面积 5 公顷以上”。

二、 案件处理结果

建设单位“未验先投”的行为违反了《中华人民共和国水土保持法》第二十七条的规定。昆明市水务局在案件调查终结后，根据《中华人民共和国水土保持法》第五十四条和《昆明市水务局行政处罚自由裁量权细化标准（2021年修订）》序号：073-01的相关规定，对建设单位作出了罚款5万元的处罚决定，并要求继续开展水土保持设施自主验收工作，直至验收合格。

三、 争议焦点

该案因水保设施未按照“三同时”要求开展建设，伴有未开展水土流失监测等其他水保违法行为。执法机关是否应对调查发现“伴生”的其他违法行为进行另案查处，根据相关法律、法规做出相应的处理决定。

建设单位在收到《责令限期改正通知书》后，虽然积极开展了项目水土保持设施验收的相关工作，但因项目涉及在建设过程中未开展水土流失监测工作，无法在整改期限内完成自主验收工作。其在建设过程中未开展水土流失监测工作的违法行为，已于2019年12月份竣工投产，待2022年3月调查时，违法行为终止已满2年以上，不再给予行政处罚。但仍要求建设单位进行整改，当事人于2022年5月17日与第三方技术服务单位签订服务合同，后整改完成。同时，建设单位于2022年7月7日完成项目水土保持设施自主验收工作，取得了验收报备回执，自主验收工作完成。

四、 正面意义

对水保“未验先投”案件开展行政执法工作，首先应明确该类违法行为的构成要件。该类案件应至少同时满足三个要件：一是建设项目已在有关部门获得审批文件、完成备案登记或核准；二是建设项目已在水行政主管部门报批水土保持方案报告书或报告表，并取得相关行政许可决定书或批复同意；三是建设项目水保设施未在主体工程投产使用前完成自主验收工作，或自主验收不合格仍将主体工程投产使用。

其次，应准确掌握该类违法行为的连续或持续状态。如前所述，“未验先投”违法建设项目在完善自主验收工作之前，其行为始终处于违法状态，经行政许可或批复同意的建设项目水土流失预防和治理的范围、目标、措施及投资等内容是否符合相关要求均处于待定状态。

最后，“未验先投”案件执法的要点在于“直至验收合格”。在一个执法周期内，如果建设单位通过积极履行水土保持防治义务，落实整改要求，完成了自主验收工作，并取得了原审批机关的验收报备回执，可视为结案。但假如，在执法机关已经依法给予了“未验先投”案件行政处罚后，建设单位依然不履行水土保持防治义务，不积极落实整改要求，导致自主验收工作不能开展或自主验收工作被视为不合格，执法机关应当继续开展监督执法，对“未验先投”的违法行为从重或加重处罚，督促建设单位履行水土保持防治义务，纳入“两单”和信用监管，严格追责。